城鎮(zhèn)化深入發(fā)展步入關(guān)鍵期

——訪國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)陳亞軍

近日，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》發(fā)布，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)陳亞軍在接受媒體采訪時(shí)表示，我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。在這樣一個(gè)十分關(guān)鍵的路口，必須對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行科學(xué)謀劃、系統(tǒng)部署，努力走出一條中國(guó)特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。陳亞軍表示，接下來(lái)，有關(guān)部門將出臺(tái)戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務(wù)等方面的配套政策和促進(jìn)中小城市特別是中西部地區(qū)中小城市發(fā)展的支持政策。同時(shí)，圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、降低行政成本的設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度，在不同區(qū)域開展不同層

級(jí)、不同類型的試點(diǎn)。
    一部“獨(dú)特”的《規(guī)劃》
    問：這是黨中央、國(guó)務(wù)院頒布的第一部城鎮(zhèn)化規(guī)劃，可謂意義重大，為什么要編制這樣一個(gè)規(guī)劃？
    答：我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。
    改革開放30多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口由1.7億增加到7.3億，增加的城鎮(zhèn)人口比整個(gè)歐盟的全部人口還要多，取得的成就舉世矚目。但其中也積累了很多矛盾和問題，大量農(nóng)民工及隨遷家屬難以融入城市社會(huì)，城鎮(zhèn)用地粗放低效，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局不合理，城市病日益突出等問題，這已經(jīng)嚴(yán)重影響到城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。
    我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%，正經(jīng)歷由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)的快速轉(zhuǎn)變，如果城鎮(zhèn)化目標(biāo)正確、方向?qū)︻^，能夠走出一條新路，將有利于保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更好地解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，有力推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步。如果方向出現(xiàn)偏差，可能會(huì)引發(fā)一系列問題，這方面拉美國(guó)家有著慘痛的教訓(xùn)。
    在這樣一個(gè)十分關(guān)鍵的路口，必須對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行科學(xué)謀劃、系統(tǒng)部署，確保走出一條中國(guó)特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，因此，制定國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃至為關(guān)鍵�！兑�(guī)劃》按照走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，明確未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新，是指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。
    問：《規(guī)劃》幾經(jīng)修改終于出臺(tái)，其中難點(diǎn)和亮點(diǎn)是什么？
    答：《規(guī)劃》起草可以追溯到2010年10月27日發(fā)布的《中共中央關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃的建議》，該建議明確提出要“科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃”。從2010年底國(guó)家開始準(zhǔn)備《規(guī)劃》編制的前期工作，直到今年3月，黨中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《規(guī)劃》，之所以耗時(shí)三年多，其中既有城鎮(zhèn)化涉及面廣，部門、地方間協(xié)調(diào)任務(wù)重的原因，更重要的是，這個(gè)規(guī)劃具有一些獨(dú)特之處：
    ——這是個(gè)正本清源的規(guī)劃，核心是以人為本。城鎮(zhèn)化的主體是人，根本目的是為了人。過去對(duì)這一點(diǎn)重視不夠，帶來(lái)了很多問題�！兑�(guī)劃》回歸人口城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，把以人為本作為新型城鎮(zhèn)化的首要特征，戰(zhàn)略任務(wù)安排充分考慮到人的需求：推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是為了逐步解決2.34億農(nóng)民工及其家屬在城鎮(zhèn)落戶和享受基本公共服務(wù)的問題，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局是為了合理安排到2020年8.5億左右城鎮(zhèn)人口在國(guó)土空間上的分布，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力是為了提高城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是為了促使全體居民共享城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)成果。
    ——這是個(gè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的規(guī)劃，關(guān)鍵是提升質(zhì)量。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于一個(gè)歷史性關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響更加深遠(yuǎn)，所面臨的內(nèi)外部環(huán)境更加復(fù)雜，傳統(tǒng)的速度型城鎮(zhèn)化難以為繼，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展、提升質(zhì)量勢(shì)在必行。正是基于這種認(rèn)識(shí)，《規(guī)劃》摒棄了擴(kuò)張式、速度型城鎮(zhèn)化，緊緊圍繞全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，進(jìn)行謀篇布局，始終堅(jiān)持中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，以此統(tǒng)領(lǐng)全篇。
    ——這是個(gè)改革創(chuàng)新的規(guī)劃，重在突破制度障礙。城鎮(zhèn)化要轉(zhuǎn)型發(fā)展，離不開體制機(jī)制改革，離不開政策舉措創(chuàng)新，以改革的紅利釋放發(fā)展的潛力�！兑�(guī)劃》對(duì)改革完善體制機(jī)制進(jìn)行了專門部署，涉及人口管理制度、土地管理制度、資金保障機(jī)制、城鎮(zhèn)住房制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和行政區(qū)劃創(chuàng)新等方面，內(nèi)容頗為豐富，是規(guī)劃的重點(diǎn)。對(duì)于目前還沒有達(dá)成完全共識(shí)的，還需要深入研究解決的難點(diǎn)問題，采取試點(diǎn)示范的方式推進(jìn)，這也充分體現(xiàn)了加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合的改革原則。
    圍繞“人”謀篇布局
    問：《規(guī)劃》制定的城鎮(zhèn)化目標(biāo)為2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，這個(gè)目標(biāo)是基于什么提出的？
    答：采取兩個(gè)城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)，是由中國(guó)特殊的城鄉(xiāng)二元體制造成的。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是普遍存在的，而由戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元體制卻是中國(guó)獨(dú)有的。常住人口的城鎮(zhèn)化率是國(guó)際上通用的指標(biāo)，為便于與國(guó)際比較，我們采納了這一指標(biāo)。經(jīng)過多年快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我們預(yù)計(jì)未來(lái)城鎮(zhèn)化率會(huì)有所減緩，預(yù)計(jì)每年的城鎮(zhèn)化率為0.9%左右，因此我們?cè)O(shè)置了60%左右的目標(biāo)。
    由于常住人口的城鎮(zhèn)化率不能客觀反映出中國(guó)城鎮(zhèn)化率的真實(shí)情況，所以我們又設(shè)置了戶籍人口城鎮(zhèn)化率這一指標(biāo)。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)2012年戶籍人口的城鎮(zhèn)化率比常住人口的城鎮(zhèn)化率低17個(gè)百分點(diǎn)左右，那么到2020年在戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右之后，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率差15%，也即實(shí)現(xiàn)了二者差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右的任務(wù)。那么戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%的目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)？經(jīng)過測(cè)算，這需要實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。盡管這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起來(lái)難度很大，但目前需要市民化的存量農(nóng)民工有2.34億，以及每年新增的1000萬(wàn)左右農(nóng)民工以及隨遷家屬，未來(lái)需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有3億左右。即便是實(shí)現(xiàn)了1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)，還有2/3的人口需要提供基本公共服務(wù)。
    問：該如何理解《規(guī)劃》中體現(xiàn)的“人的城鎮(zhèn)化”核心思想？
    答：城鎮(zhèn)化的本質(zhì)和核心是人的城鎮(zhèn)化。過去的城鎮(zhèn)化對(duì)此重視不夠，由此產(chǎn)生了農(nóng)民工漂在城市、重地輕人等一系列問題。規(guī)劃在指導(dǎo)思想中確立了以人的城鎮(zhèn)化為核心的理念，將以人為本作為首要原則，目標(biāo)和指標(biāo)部分圍繞著“人”進(jìn)行設(shè)計(jì)，4大戰(zhàn)略任務(wù)也是為了滿足“人”的需求�！兑�(guī)劃》全篇從現(xiàn)狀問題到未來(lái)方向再到戰(zhàn)略任務(wù)，都是圍繞“人”進(jìn)行謀篇布局。
    以人的城鎮(zhèn)化為核心，首要任務(wù)就是逐漸解決進(jìn)入城市的大量農(nóng)民工融入城市的問題。《規(guī)劃》將從兩條路徑平衡推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化。一是放開戶籍限制。核心指標(biāo)就是到2020年要使1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶�！兑�(guī)劃》在戶籍改革方面做了巨大突破，把大中小城市的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)落戶的需要進(jìn)行了調(diào)整。二是對(duì)于未落戶人員，通過建立流動(dòng)人口的居住證制度等形式，使基本公共服務(wù)的提供和居住年限掛鉤，使沒有落戶的轉(zhuǎn)移人口也能夠逐步享有城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)。按照這一思路，《規(guī)劃》設(shè)定了5項(xiàng)基本公共服務(wù)，包括子女教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、社會(huì)保障、基本醫(yī)療和保障性住房。
    以城市群為主體形態(tài)
    問：從總體來(lái)看，未來(lái)城鎮(zhèn)化布局的主要思路是怎么樣的？
    答：到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝趯⑦_(dá)到8.5億，到更長(zhǎng)時(shí)間，可能達(dá)到頂峰的10億左右。合理安排這些人口在東中西部地區(qū)、大中小城市和小城鎮(zhèn)的分布，關(guān)乎人口資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，關(guān)乎現(xiàn)代化建設(shè)大局。
    《規(guī)劃》提出以城市群為主體形態(tài)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。這是符合世界態(tài)勢(shì)和我國(guó)實(shí)際的。從世界各國(guó)城鎮(zhèn)化態(tài)勢(shì)看，單個(gè)大城市“攤大餅”式平面擴(kuò)張的模式已逐步被摒棄，城市群已成為發(fā)達(dá)國(guó)家城市化發(fā)展的主體形態(tài)。美國(guó)東北部城市群、北美5大湖城市群、英國(guó)倫敦城市群、歐洲西北部城市群、日本太平洋城市群等，都是在相對(duì)狹小的國(guó)土空間中集聚了大量的經(jīng)濟(jì)和人口，成為支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的核心板塊。從我國(guó)基本國(guó)情來(lái)看，人多地少、資源環(huán)境承載能力相對(duì)不高，這決定了不能單一發(fā)展大城市或小城鎮(zhèn)。我國(guó)大城市發(fā)展相對(duì)較快，根據(jù)聯(lián)合國(guó)有關(guān)資料，目前全球23個(gè)人口超1000萬(wàn)的城市中，有4個(gè)在中國(guó)；但只發(fā)展大城市，會(huì)由于人口過度集聚而患上難以治愈的城市病，如果違背規(guī)律片面發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，又會(huì)造成巨大的資源浪費(fèi)�？茖W(xué)的做法是依托城市群這個(gè)平臺(tái)，通過城市間分工協(xié)作，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
    在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的城鎮(zhèn)化地區(qū)，構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為3條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。要優(yōu)化提升東部城市群，培育發(fā)展中西部城市群。目前東部3大城市群已經(jīng)比較成熟，但中國(guó)如此大規(guī)模的人口，僅依靠這3個(gè)城市群根本不行，需要培育一些新城市群，集聚產(chǎn)業(yè)、吸納人口，成為推動(dòng)國(guó)土空間均衡開發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)極�！兑�(guī)劃》已提出要加快培育成渝、中原、長(zhǎng)江中游、哈長(zhǎng)等城市群，并明確中央政府負(fù)責(zé)跨省級(jí)行政區(qū)的城市群規(guī)劃編制和組織實(shí)施，省級(jí)政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的城市群規(guī)劃編制和組織實(shí)施。
    問：《規(guī)劃》提出，要“提高城市可持續(xù)發(fā)展能力”，如何提高城市的可持續(xù)發(fā)展能力？
    答：提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，涉及面較寬，既包括節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等，也有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的任務(wù)�？偟囊�求是，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對(duì)人口的承載能力，有效預(yù)防和治理“城市病”，建設(shè)和諧宜居、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代城市。
    強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，營(yíng)造良好就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境。堅(jiān)持工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的路子，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)升級(jí)，培育城市創(chuàng)新活力，營(yíng)造良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力和就業(yè)吸納能力。
    合理控制城市開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展。按照統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)、集約緊湊、疏密有致、環(huán)境有效的原則，改造提升中心城區(qū)功能，嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)，改善城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境，提高城市空間利用效率，改善城市人居環(huán)境。加強(qiáng)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給，增強(qiáng)對(duì)人口集聚和服務(wù)的支撐能力。一是優(yōu)先加快發(fā)展城市公共交通。二是加強(qiáng)市政公共設(shè)施建設(shè)，建設(shè)安全高效便利的生活服務(wù)和市政公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。三是完善基本公共服務(wù)系統(tǒng)，根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)趨勢(shì)和空間布局，合理布局公共服務(wù)設(shè)施。
    適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，提高城市規(guī)劃建設(shè)水平，將以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規(guī)劃全過程；順應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展新理念和新趨勢(shì)，推動(dòng)城市綠色、智能、人文全面發(fā)展。創(chuàng)新城市管理方式，完善城市治理結(jié)構(gòu)。
    《規(guī)劃》重在落實(shí)
    問：接下來(lái)，會(huì)有哪些措施落實(shí)《規(guī)劃》？
    答：《規(guī)劃》編制只是第一步，實(shí)施好《規(guī)劃》更為關(guān)鍵。要統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)，抓好貫徹落實(shí)，重點(diǎn)做好以下幾件事：
    一是分工落實(shí)《規(guī)劃》。將《規(guī)劃》確定的目標(biāo)任務(wù)逐項(xiàng)分解落實(shí)，明確責(zé)任部門和工作要求。
    二是出臺(tái)配套政策。有關(guān)部門將出臺(tái)戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務(wù)等方面的配套政策和促進(jìn)中小城市特別是中西部地區(qū)中小城市發(fā)展的支持政策。
    三是編制配套《規(guī)劃》。組織有關(guān)部門和地區(qū)編制跨省級(jí)行政區(qū)的重點(diǎn)城市群《規(guī)劃》，指導(dǎo)地方因地制宜編制本地區(qū)新型城鎮(zhèn)化《規(guī)劃》，加強(qiáng)與國(guó)家《規(guī)劃》的銜接。
    四是開展試點(diǎn)示范。圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、降低行政成本的設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度，在不同區(qū)域開展不同層級(jí)、不同類型的試點(diǎn)。
    五是完善基礎(chǔ)設(shè)施。提高東部地區(qū)城市群綜合交通運(yùn)輸一體化水平，推進(jìn)中西部地區(qū)城市群內(nèi)主要城市之間的快速鐵路、高速公路建設(shè)，加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐城市的連接。強(qiáng)化市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高對(duì)人口集聚和服務(wù)的支撐能力。